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Le pouvoir de police générale du Maire et la protection de l’environnement

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TA Lyon, 9 mars 2021, n°1905193, C+

Le cabinet est intervenu en défense des intérêts de la Commune de LAGORCE, dans une affaire qui a vu le tribunal administratif de LYON proposer une extension prétorienne du champ d’intervention des pouvoirs de police générale du Maire.

Dans un jugement du 9 mars 2021 n°1905193, classé en C+, le tribunal administratif de LYON a ainsi considéré que le Maire, en vertu de son pouvoir de police générale résultant des dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (« CGCT »), et dans le respect des règles de concours de police, peut légalement prévoir des restrictions aux libertés publiques sur le territoire de sa commune dans le but de protéger l’environnement, lequel constitue un objectif de valeur constitutionnelle.

Il s’agit là d’une innovation jurisprudentielle qui ne s’impose pas avec évidence tant le 5°) de l’article L. 2212-2 du CGCT, sur lequel le Maire fonde sa compétence, est rédigé de manière restrictive en matière d’environnement et semble se limiter aux seules pollutions de toute nature :

« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.  Elle comprend notamment :
(…)

5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure »

Pour justifier une interprétation extensive du 5° l’article L. 2212-2 du CGCT, le tribunal a expressément inscrit son considérant de principe dans la lignée de la jurisprudence récente du Conseil Constitutionnel qui, par une décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, a consacré un objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement :

« Aux termes du préambule de la Charte de l'environnement : « l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel … l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains… la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation … afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ». Il en découle que la protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle »[1].

Dans le cas d’espèce, l’arrêté de police querellé avait entendu interdire toutes activités commerciales sur les terrains publics et privées situés à proximité immédiate des zones humides de la vallée de l’Ibie, et notamment du site touristique dit « Le trou de la Lune », particulièrement touristique et fréquenté en période estivale.

S’il a finalement annulé la mesure de police en tant qu’elle était disproportionnée par rapport au but poursuivi, le tribunal administratif de Lyon a toutefois admis que l’intérêt général qui s’attachait à la nécessité de protéger les espaces naturels de la Commune justifiait que soit édictée une mesure limitant l’exercice d’activités commerciales sur le territoire de la Commune, y compris dans un secteur incluant des parcelles privées.

Il est intéressant de relever que le tribunal, pour admettre la nécessité de la mesure de police, ne s’appuie pas uniquement sur le risque de pollutions liée à une sur-fréquentation touristique mais également sur les « perturbations » du milieu protégé et le « dérangement » des espèces occasionné.

Enfin, le tribunal prend le soin de préciser que cette extension du champ d’intervention du pouvoir de police générale du Maire s’inscrit dans le strict respect des règles de concours de police.

Une telle précision n’est, là encore, pas sans faire référence à la récente saga jurisprudentielle qui a opposé plusieurs juridictions du fond[2] s’agissant d’arrêtés de police municipale ayant interdit l’utilisation du glyphosate et d’autres substances chimiques[3].

Se posait dans ces différentes espèces la question de l’articulation des pouvoirs de police générale du maire avec ceux de l’autorité de police spéciale en matière de produits phytosanitaires, appartenant à l’Etat, notamment en cas de danger grave ou imminent ou de circonstances locales particulières.

Le Conseil d’Etat a récemment tranché en faveur d’une séparation stricte des pouvoirs, rappelant que les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, s’ils habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, ce dernier ne saurait toutefois légalement user de cette compétence pour édicter une réglementation portant sur les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques qu'il appartient aux seules autorités de l'Etat de prendre .

Dans son jugement du 9 mars 2021, le tribunal administratif de Lyon vient ainsi compléter l’apport du Conseil d’Etat et précise qu’en l’absence d’une telle situation de concours de pouvoirs de police, le Maire est désormais légitime et compétent pour intervenir au titre de son pouvoir de police générale aux fins de protéger l’environnement.

Un tel principe, s’il devait être confirmé par des jurisprudences concordantes, devrait permettre aux Maires de préserver certains sites naturels remarquables d’une sur-fréquentation, notamment touristique, sans avoir à passer par une protection conventionnelle ou règlementaire ou par une maîtrise du foncier.  



[1] Cons. Const., 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, n° 2019-823 QPC
[2] Voir par exemple :TA Cergy Pontoise, ord., 8 novembre 2019, n°1912597 et 1912600 ; TA Melun, ord., 8 novembre 2019, n°1908665 ; TA Besançon, ord., 16 septembre 2019, n°1901464
[3] CE, 31 décembre 2020, 31 décembre 2020, n° 440923